Auzef-Kamu-Yönetimi-Mahalli-İdareler-Ders-Özeti

        MAHALLİ İDARELER

////////// ÖZET ÜNİTE 1 ////////////

*Mahalli idarelerin varlığı için nedenler 4 tanedir.

Tarihi, Siyasi, Hukuki, Ekonomik nedenler.

*Merkezi idarenin görevleri arttıkça yerel birimlere hizmet sağlayamamasından dolayı mahalli idarelere olan önem artmıştır.

Küçük toplulukların yönetimi biçiminde ortaya çıkan bu örgütler ilk olarak:

- ortaçağda Avrupa’da ortaya çıkmıştır.

*İlk yerel yönetim birimi olarak kabul edilen örgütlenmeler;

-Antik Çağ’da ortaya çıkan, “site”,

-Roma İmparatorluğu döneminde yönetsel özerkliği bulunan “municipe”

- Antik Yunan’da ortaya çıkan “polis” tir.

* Devletlerin yapılandırılmasında birbirinin karşıtı gibi görülen ancak gerçek hayatta birbirini destekleyen iki eğilim vardır. Bunlardan birincisi kamu hizmetlerinin tek elden yani merkezi olarak üretilmesi ve sunulmasıdır.

Bu yaklaşım merkeziyetçilik (merkezden yönetim) olarak adlandırılmaktadır.

İkincisi eğilim ise kamu hizmetlerinin belirli bir bölümünün tek elden değil merkezden ayrı yerlerde veya ayrı kurumlarda üretilmesidir. Bu yaklaşıma da “ademimerkeziyetçilik” veya “yerinden yönetim” denilmektedir.

* Merkeziyetçilik siyasi, hukuki ve yönetsel açıdan ülkenin tek bir el olan merkezden yönetilmesidir. Yasama ve yargı yetkilerin merkezî idarede bulunmasına “siyasal merkeziyet” ve yürütme erkine ilişkin yetki ve fonksiyonların merkeze bağlı olmasına ise “idari (yönetsel) merkeziyet” denilmektedir.

* Yetki genişliği: Merkezden yönetimin bazı sakıncalarını giderebilmek için merkez tarafından kendi memurlarına bazı yetkilerin devredilmesi.Yetki genişliği, merkeziyetçi sistem içindedir.

* Avrupa Kentsel Şartı, Avrupa Konseyi’nin kentsel politikalarından yola çıkılarak oluşturulmuştur. Bu politikalar 1980-1982 yılları arasında Konseyce düzenlenen “Kentsel Rönesans için Avrupa Kampanyası” kapsamında geliştirilmiştir.

Avrupa’yı kapsayan; halk ve yerel yönetimlere yönelik olan bu kampanya, yerleşimlerdeki yaşamın daha da iyileştirilmesini amaçlamıştır.

Daha sonra ise Avrupa Kentsel Şartı, Avrupa Konseyi Avrupa Yerel Yönetimler Konferansı’nda Mart 1992′de kabul edilmiştir. Şart diğerlerinden farklı olarak Hükümetlerin değil yerel yönetimlerin imzasına açılmıştır. Yerel düzeyde iyi bir kent yönetimi için gerekli bir dizi ilkeyi tek bir metinde bir araya getiren bu şartın amaçları şunlardır;

.Yerel yönetimler için pratik bir kent yönetimi el kitabı oluşturmak;

.Gelecekteki olası bir Kentli Hakları Kongresi için temel ilkeleri oluşturmak;

.Şartın ilkelerini yerine getiren kentler için verilecek uluslararası ödüllere bir baz oluşturmak;

.Fiziksel çevre ve yasalarıyla ilgili yaptırımlar için Avrupa Konseyi’nin bu konulara ilişkin

katılımına bir “vize” oluşturmak; aynı zamanda Avrupa Konseyinin ve özellikle AYBİK’ in kent sorunlarına ilişkin tüm çalışma sonuçlarının bir çözümlemesini yapmaktadır.

*Siyasi Yerinden Yönetim: Yasama, yargı ve yürütme yetkilerinin dağılımına ve yetki derecelerine göre devlet sistemleri bulunmaktadır. Bunlardan birincisi “konfederasyon” olarak adlandı- lan ve günümüzde örneğinin çok az bulunduğu yönetim tarzıdır.

*Konfederasyon, bağımsız kuruluşlar ve kurumlar tarafından, egemenliklerini muhafaza etmek koşuluyla, belirli ortak ve sınırlı konularda kendi çıkarlarını sağlamak amacıyla ve bir anlaşma ile bir araya getirilen topluluklardır.

*Konfederasyonlarda, devletler belli ve sınırlı amaçlar etrafında toplanmıştır. Bu amaçlardan en yaygını savunma amacıdır. Ortak çıkarlar ve anlaşma dışındaki konularda kendi yetki ve bağımsızlıklarını tamamıyla korurlar.

*Konfederasyonlarda, üye devletlerin temsilcilerinden meydana gelen bir meclis vardır. Konfederasyona örnek olarak Sovyetler Birliği’nin dağılmasının ardından, Rusya’nın eski gücünü tekrar kazanmak amacıyla kurulmuş olan Bağımsız Devletler Topluluğu gösterilebilir.

Siyasi yerinden yönetimin örnekleri günümüzde çok görülen federasyonlardır. Federasyon belirli bir coğrafi yapıda, tek bir anayasa altında birleşmiş devletlerin topluluğudur. Federasyona üye, federe devletlerin kendi anayasası, yürütme ve yargı organları vardır. Federe devletlerin yasama bağımsızlığı bulunmakta ancak yargı bağımsızlıkları da belirli dereceye kadar vardır. Federe devletlerin ve federal devletin yetki ve sorumlulukları federal anayasayla belirlenmektedir.

*Federasyonlarda, diğer ülkelere karşı tek bir siyasal güç oluşturulmaktadır. Federasyona üye federe devletlerin uluslararası temsil yetkisi bulunmamaktadır. Bu yetki federal devlet tarafından kullanılır.

*Siyasal yerinden yönetimin federasyon örnekleri olarak:

Amerika Birleşik Devletlerini, kısaca Almanya olarak bilinen ancak resmî adının Almanya Federal Cumhuriyeti verilebilir.

Amerika Birleşik Devletlerinde, federe devlet olarak eyaletler bulunmakta, Almanya’da ise “Bundeslânder” veya kısaca “land” lar federe devlet olarak bulunmaktadır. Federe devletler, yerel yönetim birimi olarak kabul edilemezler.

Çünkü federe devlet sınırları içinde çok sayıda yerel yönetim birimi bulunmaktadır.

Federe devlet içerisindeki bu yerel yönetimler, idari yerinden yönetimin örneklerini oluşturmaktadır. Bu nedenle siyasal yerinden yönetim şekli, bir yerel yönetimden daha çok devlet yönetim biçimini temsil etmektedir.

*İdari Yerinden Yönetim: Bu yönetim şeklinde yasama ve yargı yetkileri merkezî yönetimdedir. Merkezî yönetimin dışında, bazı yerel hizmetlerin bir kısmının yerine getirilebilmesi için idari yetkilerle donatılan, böylece karar organlarının seçimle işbaşına geldiği yönetimler bulunmaktadır

İdari yerinden yönetimler iki türlüdür.

* Birincisi, “hizmet yerinden yönetimi” dir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları, belirli bir hizmeti yerine getirmek için kurul maktadır. Ticari ve sınai alanda faaliyet gösteren kuruluşlar olabileceği gibi eğitim, kültür, teknik, sosyal yardım ve yayın alanında da hizmet verebilmektedirler.

Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının özellikleri olarak şunlar sayılabilir; merkezî yönetimin yapısı örgütlenmişlerdir, tüzel kişilikleri vardır ve kendilerine ait mal varlıkları, gelir kaynakları ve bütçeleri bulunur, yasalarda gösterilen derecede özerkliğe sahiptirler, kendilerine ait karar ve yürütme organları bulunur, ge­nellikle kanunla kurulurlar, merkezî otoritenin vesayet denetimine tâbidirler, hizmet konuları, belirli hizmetlerle sınırlıdır, genellikle tek amaçları bulunur. Örnek olarak tabipler odası, ticaret odası, barolar gösterilebilir.

*İdari yerinden yönetimin ikinci türü, “mahalli yerinden yönetim” dir. Bu idari yerinden yönetim türünde, ülkenin belli bir bölgesinde oturan bireylerin, sadece o yerleşim yerinde ortaya çıkan ortak ihtiyaçlarını karşılayabilmek için o bölgeye tanınan idari bir özerklik bulunmaktadır. Ülkemizde köyler, belediyeler ve İl Özel İdareleri mahalli yerinden yönetimin örnekleridir.

* Mahalli İdarelerin Kaynak Tahsisinde Etkinliği Sağlamadaki Rolü:

Piyasa başarısızlığına dayalı olarak devletlere yüklenen kaynak tahsisinde etkinliği sağlama işlevi; eksik rekabetle mücadele, kamusal mallar, dışsallıklar, eksik bilgi gibi konuları kapsamaktadır.

Mahalli idareler bu açıdan incelendiğinde, eksik rekabetle ilgili olarak, örneğin tekelci piyasayla mücadelede mahalli idarelerin rollerinin çok az olduğunu ve mücadele güçlerinin olmadığını söylenebilir.

Ayrıca yerel tekel güçlerle mücadele, aşağıda konu edilecek olan yerel kamusal mallarla benzerlik göstermektedir. Bu nedenle, tekelci güçle mahalli idarelerin mücadele konusuna bu kadar değinmekle yetinilecektir.

*Dışsallıklar: Dışsal zarar ve dışsal faydalarla ilgili, yerel yönetimlerin kaynak tahsisinde etkinliği sağlayabileceği bazı durumlar olabilmektedir.

Dışsallıkların etkileri yerel yönetimlerin hizmet alanlarının dışına taşıyor ve birden çok yerel yönetimi etkilediği durumlarda, yerel yönetimlerin dışsallıklarla mücadelede başarılı olma şanslar düşmektedir.

Ancak bunun dışında kendi yerel hizmet sınırları içerisinde kalan dışsallıklarla mücadelede yerel yönetimlerin, merkezî yönetime göre daha başarılı olma şansları bulunmaktadır. Çünkü dışsallıklarla ilgili, merkezî yönetime göre, yerel halkın düşünceleri ve dışsallıkların etkileri konusunda daha fazla bilgiye sahiptirler.

Bu nedenledir ki yerel otoritelere atık sularla ilgili, toprağın kullanımı ve imarla ilgili yetkiler alması ve kullanması söz konusu olmaktadır. Mahalli idarelerin sadece dışsallıklar ilgili sorunların belirlenmesin değil, uygun politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında da merkezî yönetime göre üstünlükleri vardır.

Örneğin dışsallıklarla ilgili mücadelece vergileme veya sübvansiyon önlemleri kullanılacaksa, yerel otoritelerin bunların nasıl finanse edileceği veya harcanacağını belirlemede üstünleri olabilecektir.

*Erdemli ve Erdemsiz Mallar

ERDEMLİ MAL: Toplum tarafından yeteri kadar talep edilmeyen, ancak toplum için yararlı olan mal/hizmetlerdir. Örnek olarak aşı ve süt verilebilir.

ERDEMSİZ MAL: Toplum tarafından olması gerekenden daha fazla talep edilen ancak toplum için zararlı mal ve hizmetlerdir. Örnek olarak sigara ve alkollü içkiler verilebilir.

Erdemli olarak adlandırılan, mal veya hizmetlerin tüketiminin teşvik edilmesi, örneğin sıfır fiyat uygulaması ya da sübvanse edilmesi, yerel otoritelerce daha etkin bir biçimde yapılabilmektedir. Örneğin düşük maliyetli konut kullandırma, çocukların öğle yemeklerinin sübvanse edilmesi veya bedava süt dağıtımının yerel otoritelerce yapılması mümkündür ve belki de merkezî otoriteye göre daha etkin olabilmektedir. Benzer biçimde erdemsiz malların tüketiminin caydırılması veya azaltılması için yerel otoriteler, merkeze göre daha etkin olabilmektedirler.

Örneğin, alkollü içki kullanımının kısıtlanması, alkollü içki satan bayilerin veya kullanan restoranların yerleşim yerlerinin belirlenmesinde yerel otoritelere yetkiler verilmektedir. Erdemli ve erdemsiz malların yerel otoritelerce verilmesinin sadece kaynak tahsisinde etkinlik açısından değil gelir dağılımında adaleti de sağlama açısından olumlu etkileri olabilmektedir.

Kaynak tahsisinde etkinliği sağlamak üzere, devletlere verilen görevlerin başında kamusal malların varlığı gelmektedir. Kamu maliyesi derslerinde de açıklandığı üzere, tam kamusal malların iki temel özelliği bulunmaktadır. Bunlardan birincisi ortak tüketim (veya tüketimde rekabetin olmaması) özelliğidir. Bu özellik, aynı mal/hizmetin birden çok kişi tarafından aynı anda tüketilmesi ve birinin tüketiminin diğerinin tüketimini ve fayda düzeyini hiç etkilememesidir. Deniz feneri tam kamusal mallar klasik örneklerden birisidir.

Deniz fenerinin gece ışığından civardaki tüm gemiler aynı anda fayda sağlamaktadır. Bir geminin fayda sağlaması diğerlerinin fayda düzeyleriyle hiçbir ilişkisi yoktur. İkinci özellik ise tam kamusal malların tüketiminden bireylerin dışlanamamasıdır. Bilindiği üzere özel mallardan bireylerin kolaylıkla dışlanması mümkündür. Özel malın fiyatını ödemek istemeyenler, o malın tüketiminden de dışlanmış olmaktadırlar. Ancak tam kamusal mallar bu söz konusu olamamaktadır.

Deniz feneri örneğinde, fenerin gece ışığından ve faydasından civardaki herhangi bir gemiyi dışlamak mümkün değildir. Bu iki özellik nedeniyle, özel sektörün bu tür malların sunumunu gerçekleştirmesi mümkün değildir. Dolayısıyla kamu sektörünün bu tür malları üretmesi gerekmektedir.

Kamusal mallar, sahip söz konusu iki özelliğe göre, tam kamusal ya da yarı kamusal olabilmektedir. Yukarıda açıklandığı gibi tam kamusal mallar söz konusu iki özelliği de taşıyan mal/hizmetlerdir. Yarı kamusal mallar ise bu iki özellikten sadece birine sahip olanlardır. Bir başka deyişle, ortak tüketilen ancak dışlamanın söz konusu olduğu malla olabilir. Örneğin tiyatrolar, ücretli oto yollar gibi ya da dışlamanın mümkün olmadığı ancak tüketimde rekabetin kısmen de olsa başladığı mal/hizmetlerdir. Şehir içi parklar, yollar ve köprüler örnek verilebilir.

Kamusal mallar, faydalarının yayıldığı alana göre de sınıflanabilmektedir. Bir başka deyişle, bir tam kamusal malını tüm ülke vatandaşları kullanıyor ve faydası ülkenin tamamına yayılıyorsa bu tür mallar ulusal kamusal mal olarak adlandırılmaktadır. Ancak bazı kamusal malların faydaları ülke içerisinden sadece belirli bir bölgeye yayılıyorsa, yerel kamusal mallar adına almaktadırlar.

Örneğin, sel felaketine karşı verilen hizmetler (örneğin baraj inşa edilmesi) sadece o bölgede yaşayan insanlara fayda sağlamaktadır. Elbette teorik olarak tüm dünyaya fayda sağlayan hizmetlerin de bulunduğunu ve bunlarında küresel kamu malı (uluslararası kamu malı) olarak adlandırıldığını da belirtmek gerekir.

*Yerel Kamusal Mallar: Yerel kamusal mallar, belirli bir coğrafik alana faydası yayılan, faydalanan birey­lerin tüketimlerinde rekabetin olmadığı ve dışlamanın mümkün olmadığı mal/hizmet olarak tanımlanmıştı. Bu anlamda yerel kamusal malların faydalarının başka coğrafik bölgelere yayılmaması (dışsal fayda yaymaması) gerekmektedir. Teorik olarak doğru kabul edilebilecek bir varsayım olmasına rağmen, gerçek hayatta bu çok geçerli olamamaktadır. Yerel kamusal mal örneği olarak yukarıda verilen sel felaketine karşı yapılan bir baraj, nehire kıyısı bulunan bütün coğrafik bölgelere fayda sağlayacaktır. Bu nedenle, yerel kamusal mallarda iki soru akla gelmektedir. Birincisi, bu tür hizmetlerin merkezî otorite tarafından mı, yoksa yerel otoriteler tarafından mı verilmesi daha etkindir? İkinci soru ise eğer yerel otoritelerin bu tür hizmetleri vermesi gerekiyorsa, yerel otoritenin en optimal büyüklüğü ne olmalıdır?

Bu soruların yanıtları için önemli olan faktör, belirli bir bölgede sunulan hizmetin ne kadar uzak bölgelere dışsal fayda yaymasıyla ilişkilidir. Örneğin sokak aydınlatmasında, diğer bölgelere yayılan dışsal faydadan çok fazla söz edilmez. Bu nedenle yerel otoritelerin bu hizmeti vermesi için de bir gerekçe ortaya çıkmakta­dır. Ancak dışsal faydanın diğer coğrafik bölgelere yoğun bir şekilde yayıldığı, sel felaketine karşı baraj örneğinde de tersi bir durum ortaya çıkmaktadır. Dışsal fayda ne kadar yoğun diğer bölgelere yayılıyorsa söz konusu hizmetin de merkezî otorite tarafında verilme gerekçesi de o kadar artmaktadır.

Yerel kamusal malların yerel otoritelerce üretilmesinde merkezî otoriteye karşı bazı avantajlar ve dezavantajlar taşımaktadır. Yerel yönetimlerin öncelikle en yaygın avantajları, farklı bölgelerdeki halkın zevk ve tercihlerine göre, hizmetlerini farklılaştırılabilmesidir. Örneğin; bir bölgenin yangına karşı çok riskli olması hâlinde, yerel otoritelerin itfaiye hizmetini yoğun bir biçimde vermesi gerekmektedir. Ancak başak bir bölge de böyle bir risk yok veya çok düşükse o zaman itfaiye hizmetine çok fazla kaynak ayırmak gerekmeyecektir.

Bir başka örnek olarak, eğer bir bölgede yaşayan halkın kültürel faaliyet olarak tiyatrolarla çok ilgiliyse yerel yönetimlerin halkın bu hizmet talebini fark edip karşılaması, merkezî yönetime göre daha kolaydır. Bir başka bölgede halkın tiyatrolarla hiç ilgili olmaması hâlinde, yerel otoritenin bu hizmeti yoğun olarak vermesi gerekmeyebilecektir. Elbette merkezî yönetimlerde taşrada, örneğin tiyatro hizmeti vermektedir. Ancak merkezi otoritenin verdiği hizmetler tek tip olmakta ve yerel halkın hizmet taleplerine göre farklılaşmamaktadır.

Yerel otoritelerin, yerel kamusal malları sunmadaki bir başka avantajı, yerel politikacıların, yerel halkın istek ve taleplerini daha iyi belirleyebilmeleridir. Öncelikle yerel politikacıların da aynı bölgede yaşadıkları düşünülürse yerel halkla bütünleşmesi, merkezî otoriteye göre daha olasıdır.

İkinci olarak, yerel halkın, seçim dönemi periyodunun sıklığına bağlı olarak, taleplerinin sinyallerini daha ko­lay verebilmesidir.

Üçüncü avantaj olarak, yerel otoritelerin, yerel kamu çalışanlarını daha demokratik kontrol altında tutabilmesi gösterilebilir. Merkezî yönetimlerde, şu anda bile aşırı sayıda kamu çalışanın olduğu ve yerel kamusal hizmetler için de kamu çalışanı istihdam edeceği düşünülürse, kamu çalışanı sayısının anormal artması anlamına gelir ki bu durum, çalışanların denetimlerinde sorunlar ortaya çıkaracaktır.

Yerel otoritelerin neden, yerel kamusal mallarda, merkezî yönetimlere göre neden daha avantajlı olduğu gösteren dördüncü neden olarak, seçmenlerin verilen yerel kamusal hizmetlerin maliyet ve faydaları konusunda daha bilgili, daha hassas ve farkındalıklarının daha yüksek olması gösterilebilir. Örneğin, çevre temizlik hizmetinin iyileştirilmesi için finansmanın yerel halktan alınacak ek vergilerle karşılanması söz konusuysa, fayda ve maliyetler konusunda seçmenler çok daha hassas davranabilecektir.

Yerel otoritelerin yerel kamusal mal sunumunda bu avantajlarına rağmen, merkezî otoritelere göre bazı dezavantajları da bulunmaktadır. Bu dezavantajlardan birisi eğer yerel otoritelerin topladığı vergi yükünün tamamı yerel halkta üzerinde kalmıyor, başka bölgelerdeki halkın üzerine yansıyorsa ortaya çıkmaktadır. Bu olay, maliye literatüründe bir kavram karmaşası olsa da “vergi ihracı” (tax expor- ting) olarak adlandırılmaktadır. . Örnek olarak çok turist çeken bir bölgeye gelenlerin, yerel vergileri ödemesi gösterilebilir.

Birinciyle ilgili, ikinci dezavantaj, eğer merkezî otoriteden gelen mali yardımlar, yerel otoritelerin vergi performanslarına bağlı ise ortaya çıkmaktadır. Yine vergi performansı, vergi ihracı nedeniyle vergi performansı yüksek olan bölgeler çok yardım alacak, diğerleri az yardım alacaktır. Sonuç olarak vergi ihraç eden bölgede yaşayan halkın yerel kamusal mal talebi de aşırı yüksek olabilecektir.

Üçüncü bir dezavantaj ise vergi rekabeti dolayısıyla ortaya çıkabilmektedir. Örneğin sermaye sahipleri, belirli bölgede yatırım yapacakları zaman, o bölgedeki hizmetlerden daha çok vergi yüklerine dikkat etmektedir. Dolayısıyla, yerel otoriteler, sermaye gibi üretim faktörlerini kendi bölgelerine çekebilmekte için ellerinde olan vergileme yetkilerini kullanıp vergi avantajları sunmaktadırlar. Böyle bir durumda yerel otoritenin vergi hasılatı da olumsuz etkilenmektedir. Böylece, yerel otoritenin sunacağı yerel kamusal mal seviyesinde de düşüş yaşanacaktır. Bir başka deyişle, halkın talep ettiği düzeyin altında bir yerel kamu malı üretimi söz konusu olacaktır ki bu etkinlikten uzaklaşmak anlamına gelmektedir.

Dördüncü dezavantaj, yerel otoritelerin borçlanmasında herhangi bir kısıtlama yoksa borcun alındığı zaman yerel kamu hizmetlerinde artış ödendiği zamanda da bir düşüş söz konusu olabilecektir. Borçlanmayla finanse edilen yerel kamusal malların, faydası yakın zamanda ortaya çıkması nedeniyle seçmenler tarafından tercih edilebilmektedir. Borcun ödenmesi sırasında seçmenlere yansıyacak maliyet ise garanti değildir. Çünkü seçmenlerin yerel bölgeden ayrılmaları veya ölmeleri hâlinde, borç yükünden kurtulmaları söz konusudur.

Beşinci olarak yerel halkın, yerel vergilerin farkında olmamaları hâlinde yine yerel kamusal mal taleplerini artırmaları ve böylece etkinlikten uzaklaşmak söz konusu olabilir. Bilindiği üzere dolaylı vergi olarak adlandırdığımız bazı vergi türlerinin yükünü mükelleflerin hissetmesi mümkün değildir. Örneğin; fiyat içerisindeki katma değer vergisi, yine bilet fiyatına dahil eğlence vergisinin yükü hissedilmez. Dolayısıyla daha az vergi ödediğini düşünen seçmenlerin yerel kamusal mal talepleri de etkin düzeyin üzerine çıkacaktır.

Altıncı dezavantaj olarak ise yerel otoritelerin, özelikle yeni kurulmuş olanların, yerel kamusal mallarla ilgili proje değerlendirme ve hizmet sunumlarının kontrolünde yeteri kadar bilgiye ve deneyimli elemana sahibi olmaları dolayısıyla etkin- sizlik ortaya çıkabilmesi gösterilmektedir.

Bir başka dezavantaj ise yerel otoritenin hizmet sunduğu bölgenin çok küçük olması hâlinde ortaya çıkabilmektedir. Bazı hizmetlerin sunumunda ölçek ekonomileri söz konusu olabilir. Örneğin, alt yapı hizmetleri için birçok araca ve donanıma sahip olmak gerekir. Ancak çok küçük bir bölgede yapılacak alt yapı hizmetleri, yerel otoritenin bu kadar büyük yatırıma girmesi etkinlik açısından uygun değildir.

Son olarak ise Bir yerel otoritenin diğer bölgelere yaydığı dışsal fayda, eğer dışsal faydadan yararlanan yerel otorite sayısı çok değilse yerel otoritelerin görüşmeleri ve pazarlıklarla çözümlenmesi söz konusu olabilir. Ancak dışsal faydadan yararlanan yerel otorite sayısı çok ise görüşme ve pazarlığın yapılması pek mümkün olmayacaktır. Ayrıca dışsal zarar söz konusu ise konu daha da güçleşmektedir. Çünkü dışsal zarar yayan yerel otoritenin görüşme konusunda isteksizdir.

Örneğin bir nükleer santral yapmak isteyen bir eyalet, bu santralı hemen komşu olduğu eyalet sınırında inşa etmek istemektedir. Çünkü ortaya çıkabilecek, nükleer sızıntıların tamamının kendi eyalet bölgesinde kalmasını istemeyip belirli bir kısmının komşu eyalete yayılması istemektedir. Böyle bir durumda iki komşu eyaletin anlaşarak görüşerek pazarlık yaparak sorunu çözmesi mümkün değildir. Bu nedenle merkezî otoritenin bu tür bölgeler arası yayılan dışsal zarar konularının çözümünde üstünlüğe sahiptir.

* Vergi ihracı: Bazı akademisyenler vergi ihracını, yerel vergilerin bir kısım yükünün, başka bölgelerdeki halk üzerine yansıtılması olarak tanımlamaktadır. Bir diğer akademisyen ise vergi ihracını, belirli bir bölge de vergi yükünün ağır olması nedeniyle, ekonomik faaliyetlerin, başka bölgelere kayması sonucu ortaya çıkan vergi kayıpları olarak tanımlamaktadır.

*Vergi rekabeti: Rekabet gücünü artırmak isteyen otoritelerin vergilendirme yetkisine sahip olduğu alanlarda (yerel yönetim, eyalet ve devlet) diğer otoritelere göre mükelleflerin vergi yüklerini azaltarak mobilitesi yüksek olan üretim faktörlerini (işgücü ve sermaye gibi) kendi bölgeleri için cazip hale getirme çabasıdır.

* Kamusal Tercihler Teorisi: Siyaset biliminin ekonomik analizi olarak tanımlanabilecek olan bir teoridir. Siyasi mekanizmada yer alan tüm aktörlerin davranışlarını ve mekanizmanın işleyişini ekonomi biliminin kullandığı araçları kullanarak açıklamaya çalışmaktadır.

* Ayakla Oylama: Yerel otoritelerin seçecekleri hizmet/vergi bileşimleri ve seçmenlerin talepleriyle ilgili Tiebout Modeli veya daha yaygın olarak bilinen ismiyle “ayakla oylama” (vo- ting with feet) kamu maliyesi literatüründe ilgi çekmektedir. Yerel kamusal mallar yerel olarak sunuluyorsa, ayrıca yerel kamusal mallara olan halkın talebi bölgeden bölgeye değişiyorsa, bunun anlamı her yerel otoritede farklı hizmet ve vergi bile­şimi oluşmasıdır. Dolayısıyla, tek tip bir merkezî otorite hizmet sunumunun etkin olmayacağı yukarıda belirtilmiştir.

Tiebout’a göre farklı hizmet/vergi bileşimi sunan yerel otoritelerin varlığında, seçmenler tercihlerini, kendilerine en uygun (faydalarını en çoklaştıran) bölgelere göç ederek göstermektedirler.

Ayakla oylama modelinin, belirli varsayımlar altında kaynak tahsisinde etkinliği de sağlayabileceği belirtilmiştir. Ancak gerçek hayatta bu varsayımların gerçekleşmesi çok olası değildir. Ayakla oylama gerçek hayatta, çok nadiren tercih edilen bir durum olmasına rağmen kamusal tercihler teorisinde (Public Choice The- ory) hâlâ ilgi çeken bir konu olmaktadır.

* Mahalli İdarelerin Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü: Mahalli idarelerin varlığı için, literatürde daha yoğun olarak kaynak tahsisinde etkinlik tartışılmıştır. Bunun bir nedeni de, mahalli idarelerin gelir dağılımında adaleti sağlamak için rollerinin oldukça sınırlı olduğunun düşünülmesidir. Birçok aka­demisyenin ortak görüşü, gelir dağılımının daha adil hâlâ getirilmesinde ülke genelinde tek bir politikanın izlenmesi gerekliliğidir. Bunun da anlamı gelir dağılımıyla ilgili merkezî otoritenin görevlendirilmesidir.

Bir yerel otoritenin, artan oranlı gelir vergisi, negatif gelir vergisi, bedava yemek ve barınma hizmetleri gibi komşu otoritelere göre daha fazla gelir dağılımını düzeltici politikalar, izlediğini düşünelim. Bu politikaların sonucunda zengin daha fazla vergilendirilip fakir daha az vergilendirilecek ve fakirlere daha çok yardım yapılacaktır. Böyle bir durumda zenginlerin o bölgeden ayrılma fakirlerinde o bölgeye göç etme yönünde istekleri olacaktır.

*Mahalli İdarelerin Ekonomik İstikran Sağlamadaki Rolü: Para politikasının yerel otoritelerce gerçekleştirilmesi için her birinin ayrı merkez bankası olması ve dolayısıyla her birinin para basma yetkisinin olması gerekmektedir. Böyle bir durumda, her bir bölgedeki merkez bankasının kendi bölgesinde para arzını artırması beklenir. İlave olarak yerel otoritenin çıkaracağı bonoları satın alarak, yerel otoritenin başka bölgelerden mal/hizmet satın almasını sağlayabilir. Her bir bölgenin bu politikadan sağlayacağı avantaj, ver­gi olmadan mal/hizmetlerden yararlanabilmesidir. Ancak tüm bölgelerdeki merkez bankalarının aynı politikaları izlemesi hâlinde, ülke genelinde enflasyonist bir baskının ortaya çıkması da kaçınılmazdır.

Yerel otoritelerin ekonomik istikrarı sağlamadaki rolleriyle ilgili bir başka konu, ödemeler dengesini sağlamada ortaya çıkmaktadır. Ödemeler dengesini sağlamada araç olarak bilindiği üzere, döviz kuru politikası, gümrük tarifeleri ve kotalardır. Ancak ortak bir para birimini kullanan bir ülkede, yerel otoritelerin döviz kurlarını etkileyebilmesi veya değiştirebilmesi oldukça zordur. Ayrıca gümrük tarifesi veya kota gibi uygulamalara da diğer yerel otoritelerin karşı çıkması nedeniyle kullanılamayacak bir araç olarak görülmektedir.

Sonuç olarak,

yerel otoritelerin ekonomik istikrarı sağlamada kullanabileceği çok az araç bulunmasının yanında bu araçların kullanılmasında da engeller bulunmaktadır. Yerel otoriteler, ekonomik istikrarı sağlamak için kullanacağı araçlar olan; vergi/harcama politikaları ve faiz politikasını izlemede güçlüklerle karşılaş­maktadırlar. Vergi ve Harcama politikaları, işgücünün, ticaretin, sermayenin diğer bölgelere göç etmesine neden olabilecektir.

Faiz politikalarını uygulamak ise sermaye dolaşımında ülke içinde bir engel yoksa, nerdeyse imkansızdır. Dolayısıyla ekonomik istikrarı sağlamada merkezî otoritenin daha fazla etkin olacağı sonucu akademik çevrede kabul edilmiş bir durumdur.

___________________________o______________________________

/////////// ÖZET ÜNİTE 2 ////////////

MAHALLİ İDARELER MALİYESİ ÜNİTE 2 ÖZETİ

* Merkezî yönetim ve yerel yönetimler arasında görev ve kaynak bölüşümü konusu literatürde mali tevzin kavramı ile ifade edilmektedir.

* Tevzin denkleştirme, dengeleme, mali tevzin ise mali denkleştirme anlamına gelmektedir. Kamu hizmetleri­nin yerine getirilmesi için, yasa koyucunun anayasada belirtilen esaslar çerçevesinde, merkezî yönetim ve yerel yönetimler arasında, bir yandan hizmetlerin dolayısıyla bunların gerektirdiği harcamaların, öbür yandan da bu giderleri karşılayan gelirlerin sistematik bir tarzda bölüşülmesini ifade eden bir sistemdir.

* Yerel özelliklerin baskın olduğu bazı hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yürütülmesi hem geleneksel hem siyasal hem de ekonomik nedenlerden ötürü daha rasyoneldir.

* Mali tevzin dar ve geniş olmak üzere iki türlü tanımlanabilir.

——- Dar anlamda mali tevzin, sadece kamu gelirlerinin merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında bölüşülmesine ilişkin düzenlenmeleri ve yerel yönetimlerin vergi koyma yetkilerinin kapsamının ve sınırlarının saptanmasını içermektedir.

——–Geniş anlamda mali tevzin ise merkezî yönetim ile yerel yönetimler arasında kamu gelir kaynaklarının bölüştürülmesinin yanı sıra yerel yönetimlerin görev ve etkinlik alanlarının da sınır ve kapsamının saptanmasını ifade etmektedir.

* İdareler arası mali sistemin; 4 bileşeni vardır bunlar:

1.Harcamalar,

2.Özgelirler,

3. İdareler arası mali aktarımlar,

4. Borçlanma.

* İdareler arası mali ilişkileri incelerken ilk olarak hangi harcamaların hangi yönetim düzeylerince yapılmasının etkin ve verimli olduğu araştırılacaktır. Daha sonra gelir perspektifinden, yönetim düzeyleri arasında etkin ve adaletli bir vergi sisteminin nasıl oluşturulabileceği incelenecektir. Son olarak da idareler arası mali aktarımlar ve borçlanmayla nasıl hem etkin ve adaletli bir idareler arası mali sistem yaratılıp hem de gelir ve giderler arasındaki uyumsuzluğun ortadan kaldırılabileceği ele alınacaktır.

* Yerel yönetimlerin harcama sorumluluklarının saptanması idareler arası mali ilişkilerin ilk aşamasını oluşturmaktadır.

* Merkezî yönetim ortaöğretimi, hastaneleri ve sosyal yardımları üstlenirken yerel yönetimler ilk eğitimi, temel sağlık hizmetlerini ve sosyal hizmetleri üstlenmektedir. Bazı durumlarda ise paylaşım maliyet bazında yapılabilmektedir. Örneğin, merkezî yönetim çalışanların maaşlarını öderken yerel yönetimler diğer işletme maliyetlerini karşılamaktadır.

* Çoğu ülkede yerel yönetimler komünal hizmetler olarak adlandırılan şehir içi yolların, su ve kanalizasyon tesisatının, parklar, spor tesisleri ve mezarlıkların yapımı, bakımı ve işletilmesi ile itfaiye, ışıklandırma, çöp toplama, sosyal barındırma vb. hizmetlerden sorumludurlar. En yüksek boyutta sorumluluk ise sosyal sektör hizmetler denilen eğitim, sağlık ve sosyal destek alanlarından harcama sorumlulukları verildiğinde ortaya çıkmaktadır.

* HarcamalarIn Bölüşümü Yöntemleri:

——–Harcamaların yönetimler arasında bölüşümünde, yerel yönetimlere genel yetki verilmesi, görevlerin kanunlarda listeler hâlinde sayılması ve bu yöntemlerin karma bir biçimde uygulanması söz konusudur.

——–Harcamaların yönetimler arasında bölüşümünde açıklık, yerindenlik, ölçek ekonomisi ve dışsallık gibi ekonomik faktörlerin göz önünde bulundurulması gerekmektedir.

——–Açıklık hangi hizmetin hangi yönetim düzeyi tarafından üretileceğini ya da ortaklaşa yürütülenlerde hangi rolün üstlenileceğinin belirlenmesidir. Açıklığın ilk adımı yetkinin belirlenmesidir. Yetkinin belirlenmesi, harcamaların hangi limitler içerisinde, ilgili yönetim düzeyinde kimin sorumluluğunda yönetileceğinin belirlenmesini içermektedir.

Yerindelik:Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 4. maddesinde yerindenlik (subsidarite) ilkesi, kamu sorumluluklarının genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılması şeklinde tanımlanmıştır.

Ölçek Ekonomileri

* Ölçek ekonomileri bir üretim veya sunum faaliyetinin ölçeğinin genişletilmesi sonucu sağlanan maliyet kazanımlarını ifade etmektedir. Ölçek ekonomilerinin geçerli olduğu durumda üretilen mal miktarı arttıkça ya da sunulan hizmetten yararlanan sayısı arttıkça kişi başı maliyetler azalmaktadır.Ölçek ekonomilerinin varlığı mal veya hizmetin niteliğine göre farklılıklar gösterebilmektedir. Örneğin televizyon yayınında izleyen kişi sayısı arttıkça maliyetler azalmaktadır. Ancak cerrahi müdahale ve örgün öğretim gibi hizmetlerde bu mümkün değildir.

* Kamusal harcamalarının yerelleşmesini kısıtlayan ve göz önünde bulundurulması gereken etkenlerden biri de dışsallıklardır. Dışsallıklar, bir mal veya hizmetin üretim ve tüketiminin üçüncü kişiler üzerinde olumlu veya olumsuz etkiler yaratmasıdır. Dolayısıyla dışsallıklar mal veya hizmetlerin fayda ve maliyet alanıyla bağlantılıdır. Bazı yerel yönetim birimlerinin sunduğu hizmetlerin faydaları veya maliyetleri, bu birimlerin sınırlarının ötesine taşabilmektedir. Birbirlerine komşu bölgelerde oturanlar diğer bölgelerdeki kamusal mal ve hizmetlerden faydalanabilirler. Bu tür dışsal etkiler genellikle sağlık, eğitim ve sosyal yardım gibi hizmetlerde söz konusu olmaktadır.

* Yerel yönetimlerin özgelirlerini; yerel vergiler, yerel harçlar, harcamalara katılma payları, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka şekilde değerlendirilmesinden elde edilen gelirlerle, her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı elde edilen gelirler oluşturmaktadır. Bunların içinde en büyük pay ise yerel vergilere aittir.

* Çifte vergileme: Aynı vergi kaynağı üzerine değişik idarelerin aynı türden vergi koymaları durumu.

*Sınırsız vergileme yöntemi: ABD ve İsviçredeki uygulamalarına bakıldığında, yerel yönetimlerin vergileme yetkisine merkezî idareler tarafından birtakım objektif kriterler ve sınırlamalar getirildiği görülmektedir.

Sistemin en önemli faydası yerel yönetimlere tam mali özerklik tanımasıdır. Sistemin sakıncaları ise daha çoktur. Gerekli düzenlemelerin önceden yapılmaması ve belli kriterlere bağlanmaması, vergileme yetkisinin kötüye kullanılması veya aşırıya . gidilmesi hâlinde vergi kaynağında kurumalar meydana gelebilecek, toplumda vergi direncinin doğması ve çifte vergileme gibi sorunlarla karşı karşıya kalınabilecektir.

*Federal sistemlerde bu paylaşım federal hükûmet, eyalet ve yerel yönetimler üçlüsü arasında olurken üniter devletlerde merkezî idare ile yerel yönetimler arasında gerçekleşmektedir.

Ek Oran Yöntemi

Ek oran yöntemine göre vergiler, elde ettiği geliri diğer yönetimlerle paylaşan, tek bir yönetim tarafından idare edilmektedir. Bazen merkezî yönetim bazen de yerel yönetimler vergiyi toplarken belli bir oranını diğer idare adına tahsil ederler. Bu uygulamanın nedeni söz konusu verginin gelirinin yüksek ancak tek bir idare ta­rafından toplanmasının maliyet açısından etkin olmasıdır.

Ek oran yöntemine göre vergi tek yönetim tarafından idare edildiği için vergi yönetiminde birlik sağlanmakta ve çifte vergilemenin önüne geçilmektedir.

Özgelirlerin Bölüşümü İlkeleri

* Etkin bir özgelir sistemi tasarlanırken iç piyasanın etkinliği, idari maliyetler, istikrarlılık ve esneklik, ulusal eşitlik ve fayda – maliyet ilişkisi gibi konuların göz önünde bulundurulması gerekmektedir.

İç Piyasanın Etkinliği

*Vergiler ekonomik aktivitenin bölgeler arasındaki hareketliliğini etkileyen en önemli unsurlardan biridir. Vergi mükellefinin uluslararası dolaşımı maliyetli ve zor olmasına rağmen aynı ülke içinde bölgeler arası dolaşım nispeten daha kolaydır

En iyi örnekler emlak ve motorlu taşıtlar vergileridir.

İstikrarlılık ve Esneklik

Yerel yönetimlerin sunduğu hizmetlerin boyutunun ve maliyetlerinin zaman içerisinde arttığı gözlenmektedir. Bu gelişmenin arkasında kentleşme, nüfus artışı ve yükselen yaşam standartlarının daha fazla kamusal hizmet ihtiyacı doğurması ve enflasyon gibi nedenler yer almaktadır.

Fayda – Maliyet İlişkisi

Yerel yönetimlerde şeffaflık ve hesap verebilirliğin yerel kamusal mal ve hizmetlerinin faydaları ile maliyetlerinin ilişkilendirilmesi ile arttırılabileceği varsayılmaktadır. Fayda – maliyet ilişkisi sağlamakta kullanılabilecek gelir yönetimi araçları faydalanma vergileri ve kullanıcı harçlarıdır. Faydalanma vergileri ve kullanıcı harçları, yerel kamusal mallarda ortaya çıkan sıkışıklık maliyetlerini ve dışsallıkları kontrol etmek için de kullanılabilecektir. Akaryakıt vergisi bu tür vergilere bir örnek olarak verilebilir.

Faydalanma vergisi: vergi mükellefin ödediği tutarın, vergi konusundan sağladığı fayda ile orantılı olduğu vergidir.

İdareler Arası Mali Aktarım Yöntemleri

İdareler arası aktarımlar temel olarak gelir paylaşımı düzenlemeleri ve yardımlar şeklinde iki gruba ayrılmaktadır.

1.Gelir Paylaşımı Düzenlemeleri

*Gelir paylaşımı düzenlemeleri genellikle belirli bir vergi üzerinden ya da tüm gelir havuzundan, gelirin elde edildiği kaynağa göre veya belirli bir formüle göre yerel yönetimlere pay verilmesi şeklinde uygulanmaktadır.

2.Yardımlar

*İdareler arası mali yardımlar merkezî yönetimin tasarrufuna ya da yerel yönetimin talebine bağlı olarak süreklilik taşımayan biçimde yapılan mali aktarımlardır. Yardımlar koşullu veya koşulsuz yardımlar olarak ikiye ayrılabilir.

Koşulsuz yardımlar yerel yönetim harcamalarına genel bir katkı olarak nitelendirilebilmektedir. Burada önemli olan, harcama ihtiyaçlarını, hizmet sunum maliyetlerini ve/veya vergi kapasitesini ölçen objektif bir kritere göre mi, yoksa merkezî yönetimin tasarrufuna göre mi dağıtıldıklarıdır.

Koşullu yardımlar merkezî yönetimin belirli bir harcama programı veya programın bir parçası için kullanılmak şartıyla yaptığı yardımdır.

*Dikey denge: Yerel yönetimler ile merkezî yönetimin arasında sağlanacak gelir ve harcama düzeyi dengesi.

*Yatay denge :Fakir ve zengin bölgelerin yerel yönetimleri arasında sağlanacak gelir ve harcama düzeyi dengesi.

YEREL BORÇLANMA

Yerel borçlanmanın düzenlenmesi mali yerelleşmenin dördüncü bileşenidir. Çoğu ülkede merkezî yönetimler yerel yönetimlerin borçlanmasını doğrudan kontrol yetkisine sahiptirler. Bu kontroller yıllık toplam borç miktarına ya da sadece dış borçlanmaya sınırlamalar getirilmesi, borçlanmanın tümünün merkezileştirilmesi ve yerel yönetimlere ihtiyaçlarına göre borç verilmesi gibi şekiller alabilmektedir.

* Yerel yönetimler genel olarak, merkezî yönetimden, aracı finansal devlet kurumlarından ve doğrudan sermaye piyasalarından olmak üzere üç kaynaktan borçlanmaktadırlar.

* Yerel Borçlanma İlkeleri

Yerel borçlanma, nesiller arası eşitleme, sermaye yatırımı harcamalarının finansmanı ile gelir ve gider akımlarının uyumlaştırılması amaçlarıyla kullanıldığında yerel yönetimler için uygun bir kamu maliyesi aracı sayılmaktadır.

* Sermaye Yatırımı Harcamalarının Finansmanı

Yerel yönetimlerin bazen büyük maliyetli kamu yatırımları yapmaları gerekmektedir. Bu tür sermaye yatırımı harcamalarının yerel yönetimlerin gelirleriyle finanse edilmesi çoğu zaman mümkün olamayabilir. Önemli altyapı yatırımlarını ertelemek yerel ekonomik performans üzerinde olumsuz bir etki yaratabilecektir.

* Prensip olarak yerel borçlanmayı yatırım amaçlarıyla kısıtlamak borçlanmanın olumsuz etkilerini azaltabilecektir. Ancak böyle bir altın kural kamu tasarruflarının yatırıma yönelmesini engelleyebilmektedir.

*Altın kural: Klasik kamu maliyesi teorisine göre devletin yalnızca yatırım amacıyla borçlanabilmesi kuralıdır.

Gelir ve Harcama Akışlarının Uyumlaştırılması

Bazı nedenlerle yıl içerisinde yerel yönetimlerin yapacakları harcamalarla, gelirlerin elde edileceği zamanlar arasında farklılıklar doğabilmektedir. Harcamaları ertelemek ise yerel yönetimlerin sundukları önemli hizmetlerde kesintiler yaratarak telafi edilemeyecek olumsuz sonuçlar doğurabilecektir.

Bu olumsuzluklar yerel borçlanmayla giderilebilecektir. Ancak bu tür bir uyumlaştırma beraberinde yerel yönetimler için bir faiz yükü de getirmektedir. Bu durum süreklilik arz ediyorsa yerel yönetimlerin borç yükü zamanla ağırlaşacak ve bir borç faiz sarmalına girebileceklerdir. Yerel hizmetlerin aksamadan sürdürülebilmesi için yerel yönetimlerin gelir ve harcama akımları uyumlu bir biçimde tasarlanmalı ancak beklenmedik uyumsuzluklar söz konusu olduğunda da borçlanmaya başvurmalarına izin verilmelidir.